Leidt de begroting tot feitelijke verplichtingen?

Uiterlijk per 30 november hoort de begroting van de woningcorporatie voor het eerstvolgende jaar te zijn goedgekeurd door de Raad van Commissarissen (RvC). Hieraan gaat een intensief proces vooraf van het bespreken en verzamelen van diverse gegevens, het voorbereiden van projecten, het maken van prestatieafspraken e.d. In december wordt dan de begroting gepubliceerd en worden de cijfers opgenomen in dPi voor de externe toezichthouders, zoals de Autoriteit Woningcorporaties (Aw) en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW).
De vraag is, in hoeverre derden in dat begrotingsjaar kunnen afdwingen wat in de begroting is opgenomen. Kunnen er feitelijke verplichtingen in de begroting verwerkt zijn? En heeft dit dan gevolgen voor de eerstvolgende jaarrekening? Op het balansmoment kan de woningcorporatie immers al feitelijke verplichtingen vanuit de goedgekeurde begroting voor het komende jaar zijn aangegaan.
Deze vragen deden zich voor in de afgelopen maanden, toen we de jaarrekeningen 2021 opmaakten en ter controle aan de accountant aanboden. Met dit artikel willen we een bijdrage leveren aan het nu volgende begrotingsproces (begroting 2023) en het opstellen van de jaarrekening 2022.
Nu volgt eerst een stelling, die we vervolgens becommentariëren.

Stelling:

De in de begroting verwerkte investeringsprojecten zijn – rekening houdend met de bepalingen in het investeringsstatuut van de woningcorporatie- na goedkeuring van de RvC feitelijke verplichtingen die als zodanig verwerkt moeten worden in de eerstvolgende jaarrekening.

Achtergrond bij deze stelling

Woningcorporaties bereiden zich voor op de eerstvolgende begroting, spreken hierover met belanghebbenden (huurders, bewonersorganisaties, gemeenten) en nemen dan activiteiten en projecten op met de daaraan gekoppelde lasten. De vraag is, of het opnemen van verbeteringsprojecten van bijvoorbeeld aan te leggen zonnepanelen in bepaalde complexen tot een feitelijke verplichting  op het balansmoment leidt. Immers de betreffende huurders rekenen erop, het staat ook nog eens in de prestatieafspraken met de gemeente en de Aw/WSW rekenen er mee in de realisatie-index over dit begrotingsjaar. In deze redenering zou je op het eerstvolgende balansmoment  moeten berekenen wat het verschil is tussen de begrote investeringsuitgaven en de verwachte toename van de Marktwaarde Verhuurde Staat (of andere activa van de balans). Een negatief verschil leidt dan tot een onrendabele top. Afhankelijk van je position paper waarmee je accountant heeft ingestemd ga je dit verwerken in de jaarrekening.
Dit gaat anders bij investeringsbesluiten boven de € 3 miljoen ex BTW. Hiervoor geven de Woningwet en het BTIV dwingende bepalingen ([1]). Het verschil is dat volgens het investeringsstatuut (dat moet aansluiten op de Woningwet) een investeringsbesluit met uitgaven boven de € 3 miljoen ex BTW  niet in bestaand vastgoed door de bestuurder vastgesteld moet zijn met goedkeuring van de RvC. De datum van de goedkeuring is dan het moment, waarop de besluitvorming intern geformaliseerd is. En omdat er in de meeste gevallen dan ook externe communicatie is geweest, is dat het moment van het verantwoorden van de onrendabele top. Dit extra wettelijk voorgeschreven besluitvormings- en goedkeuringselement ontbreekt bij investeringsprojecten gericht op het in stand houden van bestaand vastgoed, zoals het aanleggen van zonnepanelen, isolerende maatregelen, het aanleggen/verbeteren van brandbeveiliging volgens de nieuwste wettelijke voorschriften, het aanleggen van ruimten voor buurtbeheerders etc..
Daarom zijn volgens deze stelling de investeringsbedragen voor deze posten (in bestaand vastgoed) op grond van de begroting feitelijke verplichtingen.

Overwegingen tegen deze stelling.
1) De begroting is geen “contract”, waaraan derden afdwingbare rechten kunnen ontlenen

Een begroting is geen contract. Wanneer door welke omstandigheden dan ook bepaalde activiteiten of projecten in het begrotingsjaar geen doorgang kunnen vinden, zal dit lastige gesprekken opleveren met belanghebbenden en toezichthouders, maar er is geen feitelijke verplichting. Dat wordt anders, wanneer na een intern geformaliseerd investeringsbesluit van nieuwbouw communicatie met de belanghebbenden heeft plaatsgevonden. Daarom is in de jaarverslaggeving ook de regel opgenomen, dat voor het verschil tussen de berekende projectuitgaven en de berekende toename in de balans een voorziening voor dit onrendabele verschil moet worden verantwoord. In de praktijk zien we, dat naast investeringsbesluiten voor nieuwbouw steeds meer verbeteringsmaatregelen voor bestaand vastgoed in de begroting worden opgenomen. Volgens de regels van de Woningwet hoeft voor uitgaven aan bestaand vastgoed geen investeringsvoorstel door de bestuurder wordt vastgesteld en door de RvC te worden goedgekeurd. Dan is de begroting het enige formele moment, maar er zijn dikwijls nog voorwaarden aan het kunnen starten verbonden. Voor deze voorgenomen activiteiten met verbetering van het woongenot moet volgens de wet nog de goedkeuring van 70 % van de huurders worden bereikt en in bepaalde gevallen ook een omgevingsvergunning worden ontvangen van de lokale overheid. Pas wanneer deze punten gerealiseerd zijn, kan het verbeteringsproject worden gestart en het aannemerscontract worden getekend. Pas dan zou je van een feitelijke verplichting kunnen spreken, maar dat moment ligt dan meestal al in het begrotingsjaar zelf en is daarom niet van invloed op het balansmoment.

Naast deze constatering houdt ons het volgende bezig.
Wij zien dat veel woningcorporaties in het investeringsstatuut alleen bepalingen voor fasedocumenten van nieuwbouwprojecten met een omvang van meer dan € 3 miljoen ex BTW hebben opgenomen. Verbeteringsprojecten met daarin isolerende maatregelen of andere energiemaatregelen kunnen ook kostbaar zijn (wij zien variaties tot wel  € 70.000 per woning). Deze projecten worden dan door de woningcorporatie niet behandeld als investeringsprojecten volgens de Woningwet, maar vanwege de belangen (volkshuisvestelijk, duurzaamheid, financieel) verdienen deze naar onze mening wel de aandacht van het bestuur en de RvC, voordat de opdracht aan de aannemer(s) wordt verstrekt. In een dergelijk verbeteringstraject kunnen diverse factoren van belang zijn, zoals het al dan niet opnemen van een huurverhoging (of verhogen van de servicekosten tegenover het voordeel van de lagere energiekosten voor de huurder), het aanpassen van het portefeuillebeleid voor het betreffende complex, het gelijktijdig meenemen van planmatig onderhoud, het aanpassen van badkamers, keukens en toiletten, etc. Een overweging kan daarbij zijn om het project te laten voldoen aan de definitie van Ingrijpend Verbouwen, waardoor alle uitgaven (en dus ook het onderhoud) als investeringen worden gerubriceerd en het stichtingskostenjaar kan worden vervangen door het renovatiejaar. Dit zijn investeringsvoorstellen, waarbij aan de bestuurder (en mogelijk ook de RvC) de relevante factoren, waaronder alternatieve scenario’s met andere uitkomsten, overzichtelijk in een (verkort) document voorgelegd kunnen worden. Dan kan de bestuurder – met gebruik making van de beoordeling door de controller-  meer comfortabel zijn beslissing nemen. Het kan immers zijn, dat de omstandigheden (hoogte bouwkosten, financiële positie, portefeuillestrategie, opvattingen huurders) al weer anders zijn dan tijdens de begroting. (Wij beschrijven dit aspect in dit artikel kort. In een separaat artikel zullen we met voorbeelden nader ingaan op de verschillen tussen investeringen volgens de woningwet en andere verbeteringsuitgaven en de gevolgen daarvan.)

Daarom adviseren wij om in het eerstvolgende investeringsstatuut op te nemen, welke bestuurlijke behandeling de verbeteringsprojecten behoren te krijgen die niet voldoen aan de criteria van nieuwbouw van de Woningwet en het BTIV. Denkbaar is hierbij een verkort fasedocument voor projecten met uitgaven (investeringen en onderhoud opgeteld) boven een bepaald bedrag van het project of per woning. Een eventueel verkort fasedocument zou na vaststelling door de bestuurder ter informatie kunnen worden toegevoegd aan de agenda van de RvC, bijvoorbeeld als bijlage bij de tertiaal- of kwartaalrapportage.

2) Prestatieafspraken met de gemeente leveren normaliter geen afdwingbare verplichtingen op

Volgens de Woningwet maakt iedere woningcorporatie prestatieafspraken met de gemeenten waarin de verhuureenheden staan. Vanwege de sterke relatie tussen de begroting en deze prestatieafspraken, worden deze in de regel ook vooraf goedgekeurd door de RvC. Hoe ernstig is het, als deze prestatieafspraken in het begrotingsjaar niet volledig worden gerealiseerd? In het algemeen zullen afwijkingen met de gemeente besproken worden en zal er in de eerstvolgende prestatieafspraken op de afwijkingen of vertragingen gereageerd worden. Het wordt anders, als de Aw hier op reageert. Dat kan het geval zijn, wanneer het niet nakomen ervan (bij herhaling) aan de woningcorporatie zelf te wijten is. In dat geval kan de Aw in de toezichthoudende rol scherpe afspraken maken. Het niet nakomen van deze afspraken van de Aw kan negatieve gevolgen hebben voor de woningcorporatie. Ook denken wij hier aan de realisatie-index voor het begrotingsjaar. Sterke afwijkingen hebben steeds nadrukkelijker de aandacht van de Aw. De Aw zou in bepaalde gevallen druk kunnen zetten op het uitvoeren van de begrote activiteiten. Hoewel dan de druk op het uitvoeren hoger ligt, is naar onze mening nog geen sprake van een feitelijke verplichting.

Conclusie

Uit de twee overwegingen vatten wij samen, dat de begroting met uitzondering van de goedgekeurde projecten van nieuwbouw  niet tot feitelijke verplichtingen leidt die per ultimo december in de jaarrekening zouden moeten verwerkt.
Wel adviseren wij om intern af te stemmen (bijvoorbeeld in het investeringsstatuut), welke bestuurlijke behandeling andere verbeteringsprojecten behoren te krijgen.

[1] In de Woningwet en het BTIV is het volgende bepaald:

• Artikel 26 (lid 1, sub c) Woningwet: “Aan de goedkeuring van de raad van commissarissen zijn, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur bepaalde gevallen, onderworpen de besluiten van het bestuur omtrent: het doen van een investering ten behoeve van de volkshuisvesting, indien daarmee ten minste € 3.000.000,–[1] gemoeid is”;
• Artikel 1 (lid 1) BTIV 2015: “Voor de toepassing van het bij of krachtens dit besluit bepaalde wordt verstaan onder: investering: aangaan van een verplichting of achtereenvolgende samenhangende verplichtingen tot het doen bouwen of verwerven van onroerende of roerende zaken respectievelijk met elkaar samenhangende onroerende of roerende zaken, of het beschikbaar stellen van eigen of vreemd vermogen of verlenen van garanties aan of ten behoeve van een verbonden onderneming”; en
• Artikel 21 (lid 1) BTIV 2015: “De goedkeuring, bedoeld in artikel 26, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de wet, is niet vereist in geval van investeringen ten behoeve van het in stand houden van of treffen van voorzieningen aan onroerende zaken in eigendom van de toegelaten instelling, tenzij de statuten bepalen dat die goedkeuring in dat geval wel vereist is”.
• Noot Hofmeier 16/6/2022: De Woningwet hanteert breed uitlegbare begrippen met “investeringen ten behoeve van de volkshuisvesting” (art.26 WW) en “investeringen ten behoeve van het in stand houden….(zie art. 21 BTIV). Een verduidelijking hierover aan de Aw is gevraagd, maar nog niet ontvangen.